Budget parti­ci­pa­tif. Une intru­sion dans le nerf de la poli­tique

Auteur : Guillaume Lohest, Contrastes août 2018, p7 à 9

Il semble­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­rait que ce soit une mode depuis quelques années.

De nombreuses communes, en Belgique et ailleurs, se vantent de propo­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ser des budgets parti­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tifs. L’idée a tout pour plaire. Creu­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­sons un peu. Jusqu’où cela peut-il aller ? Quels en sont les béné­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­fices pour la démo­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tie ? Entre­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tien avec Patrick Bodart, de l’asbl l’as­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­so­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­cia­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­tion Peri­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­fe­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ria.

Durant la prépa­­­­­­­­­­­­­­­­­ra­­­­­­­­­­­­­­­­­tion de cet article, les sugges­­­­­­­­­­­­­­­­­tions se sont accu­­­­­­­­­­­­­­­­­mu­­­­­­­­­­­­­­­­­lées. Je pouvais aller voir du côté de Verviers, dans tel quar­­­­­­­­­­­­­­­­­tier de Bruxelles, et aussi à Chimay, à Gand, que sais- je encore. Les budgets parti­­­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­­­tifs auraient le vent en poupe un peu partout. Un véri­­­­­­­­­­­­­­­­­table  et sympa­­­­­­­­­­­­­­­­­thique petit tour de Belgique s’of­­­­­­­­­­­­­­­­­frait à moi. Mais avant cela, il était néces­­­­­­­­­­­­­­­­­saire de comprendre de quoi on parlait, au juste. Un petit voyage dans le temps s’im­­­­­­­­­­­­­­­­­po­­­­­­­­­­­­­­­­­sait.

C’est en 1989, au sortir de la dicta­­­­­­­­­­­­­­­­­ture brési­­­­­­­­­­­­­­­­­lienne (1964–1985), que la première expé­­­­­­­­­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­­­­­­­­­men­­­­­­­­­­­­­­­­­ta­­­­­­­­­­­­­­­­­tion d’en­­­­­­­­­­­­­­­­­ver­­­­­­­­­­­­­­­­­gure d’un budget parti­­­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tif a débuté à Porto Alegre, dans le contexte d’une recons­­­­­­­­­­­­­­­­­truc­­­­­­­­­­­­­­­­­tion démo­­­­­­­­­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­­­­­­­­­tique. Les respon­­­­­­­­­­­­­­­­­sables de cette ville brési­­­­­­­­­­­­­­­­­lienne le défi­­­­­­­­­­­­­­­­­nissent comme « un proces­­­­­­­­­­­­­­­­­sus de démo­­­­­­­­­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­­­­­­­­­tie directe, volon­­­­­­­­­­­­­­­­­taire et univer­­­­­­­­­­­­­­­­­sel, par lequel la popu­­­­­­­­­­­­­­­­­la­­­­­­­­­­­­­­­­­tion peut discu­­­­­­­­­­­­­­­­­ter et défi­­­­­­­­­­­­­­­­­nir le budget et les poli­­­­­­­­­­­­­­­­­tiques publiques.  » Mais… est-ce bien de cela qu’il est ques­­­­­­­­­­­­­­­­­tion dans nos communes de Belgique ? J’avais un léger doute, je vous le dis fran­­­­­­­­­­­­­­­­­che­­­­­­­­­­­­­­­­­ment. Pour l’éclair­­­­­­­­­­­­­­­­­cir, et afin d’of­­­­­­­­­­­­­­­­­frir au lecteur une présen­­­­­­­­­­­­­­­­­ta­­­­­­­­­­­­­­­­­tion plus actuelle et plus ancrée dans l’ac­­­­­­­­­­­­­­­­­tua­­­­­­­­­­­­­­­­­lité, je me suis adressé à Patrick Bodart, de l’as­­­­­­­­­­­­­­­­­so­­­­­­­­­­­­­­­­­cia­­­­­­­­­­­­­­­­­tion  Peri­­­­­­­­­­­­­­­­­fe­­­­­­­­­­­­­­­­­ria qui  a déve­­­­­­­­­­­­­­­­­loppé une exper­­­­­­­­­­­­­­­­­tise sur le sujet depuis quelques années.

Des budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs light, mais…

Alors, les budgets parti­­­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­­­tifs fleu­­­­­­­­­­­­­­­­­rissent-ils vrai­­­­­­­­­­­­­­­­­ment en Belgique ? « Oui, il y a effec­­­­­­­­­­­­­­­­­ti­­­­­­­­­­­­­­­­­ve­­­­­­­­­­­­­­­­­ment des initia­­­­­­­­­­­­­­­­­tives, répond Patrick Bodart. Mais il s’agit davan­­­­­­­­­­­­­­­­­tage d’en­­­­­­­­­­­­­­­­­ve­­­­­­­­­­­­­­­­­loppes citoyennes. Un montant du budget commu­­­­­­­­­­­­­­­­­nal est isolé sans en défi­­­­­­­­­­­­­­­­­nir les affec­­­­­­­­­­­­­­­­­ta­­­­­­­­­­­­­­­­­tions, et ce montant est laissé à la gestion des citoyens pour des petits projets. Pour nous, il ne s’agit pas de budget parti­­­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­­­tif au sens premier du terme, car ce sont des projets que les citoyens vont mettre en œuvre eux- mêmes avec un coup de pouce finan­­­­­­­­­­­­­­­­­cier de la commune. Dans l’idéal, ce devrait être l’in­­­­­­­­­­­­­­­­­verse : les citoyens qui parti­­­­­­­­­­­­­­­­­cipent à la déci­­­­­­­­­­­­­­­­­sion de ce que vont faire les services commu­­­­­­­­­­­­­­­­­naux.  » Pour autant, chez Peri­­­­­­­­­­­­­­­­­fe­­­­­­­­­­­­­­­­­ria, cela ne signi­­­­­­­­­­­­­­­­­fie pas qu’il faut balayer ces situa­­­­­­­­­­­­­­­­­tions-là d’un revers de la main. Mais sur base de quels critères juger de l’in­­­­­­­­­­­­­­­­­té­­­­­­­­­­­­­­­­­rêt d’une démarche ? Patrick Bodart insiste sur deux éléments. « On évalue bien sûr selon les situa­­­­­­­­­­­­­­­tions, mais il y a beau­­­­­­­­­­­­­­­coup d’ini- tiatives qui méritent d’être encou­­­­­­­­­­­­­­­ra­­­­­­­­­­­­­­­gées. Ce qui est essen­­­­­­­­­­­­­­­tiel, c’est que ce ne soit pas simple­­­­­­­­­­­­­­­ment un appel à projet avec un jury exté­­­­­­­­­­­­­­­rieur qui décide, mais qu’il y ait au préa­­­­­­­­­­­­­­­lable un débat avec les citoyens sur les prio­­­­­­­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­­­­­­­tés. Pourquoi inves­­­­­­­­­tir plutôt sur telle chose que sur telle autre ? Cela nous semble un exer­­­­­­­­­­­­­­­cice démo­­­­­­­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­­­­­­­tique très perti­nent. On utilise beau­­­­­­­­­­­­­­­coup le mot “prio­­­­­­­­­­­­­­­rité” parce qu’il est au fonde­­­­­­­­­­­­­­­ment du geste poli­­­­­­­­­­­­­­­tique. Comme le disait un éche­­­­­­­­­­­­­­­vin, les choix budgé­­­­­­­­­taires sont le reflet des choix poli­­­­­­­­­­­­­­­tiques. Un autre élément qui nous paraît inté­­­­­­­­­­­­­­­res­­­­­­­­­­­­­­­sant, et qui peut être atteint même avec un système d’en­­­­­­­­­­­­­­­ve­­­­­­­­­­­­­­­loppes de quar­­­­­­­­­­­­­­­tiers, c’est quand la démarche amène à faire un peu d’analyse des finances locales. Si un montant est mis sur la table à leur disposi- tion, c’est l’oc­­­­­­­­­­­­­­­ca­­­­­­­­­­­­­­­sion de comprendre comment est réparti l’argent dans la commune.  ». Cepen­­­­­­­­­­­­­­­dant, du côté des élus commu­­­­­­­­­­­­­­­naux, l’objec­­­­­­­­­­­­­­­tif est sans doute diffé­rent. Ce peut être une manière de s’at­­­­­­­­­­­­­­­ti­­­­­­­­­­­­­­­rer la sympa­­­­­­­­­­­­­­­thie des habi­­­­­­­­­­­­­­­tants, ou de fo- cali­­­­­­­­­­­­­­­ser leur atten­­­­­­­­­­­­­­­tion sur un enjeu finan­­­­­­­­­­­­­­­cier somme toute moins impor­­­­­­­­­­­­­­­tant que d’autres en matière de gestion commu­­­­­­­­­­­­­­­nale.

Olne : un joli cas d’école

Mais n’y a-t-il pas un exemple un peu plus ambi­­­­­­­­­­­­­­­tieux que l’on pour­­­­­­­­­rait mettre en avant ? Mon inter­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­lo­­­­­­­­­­­­­­­cu­­­­­­­­­­­­­­­teur réagit spon­­­­­­­­­­­­­­­ta­­­­­­­­­­­­­­­né­­­­­­­­­­­­­­­ment : « Si. La petite commune de Olne a une véri­­­­­­­­­­­­­­­table inten­­­­­­­­­­­­­­­tion de mettre en place un budget parti­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­tif. Un montant a été isolé, avec un vrai ques­­­­­­­­­­­­­­­tion­­­­­­­­­­­­­­­ne­­­­­­­­­­­­­­­ment sur ce qu’il fallait en faire. Les débats entre élus, services et citoyens ont abouti au constat que la commune inves­­­­­­­­­­­­­­­tis­­­­­­­­­sait très peu dans l’agri­­­­­­­­­­­­­­­cul­­­­­­­­­­­­­­­ture locale, alors que 70% de son terri­­­­­­­­­­­­­­­toire y est consa­­­­­­­­­­­­­­­cré. Il y a donc vrai­­­­­­­­­­­­­­­ment eu ce travail de construc­­­­­­­­­­­­­­­tion de prio­­­­­­­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­­­­­­­tés. Plusieurs ateliers ont été animés pour penser et construire des actions sur ces enjeux. Le montant isolé n’a pas été épar­­­­­­­­­­­­­­­pillé sur toute une série de petits projets, mais a été concen­­­­­­­­­­­­­­­tré dans une direc­­­­­­­­­­­­­­­tion prio­­­­­­­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­­­­­­­taire. C’est à cette construc­­­­­­­­­­­­­­­tion de priori- tés que les citoyens doivent être asso­­­­­­­­­­­­­­­ciés, car c’est évidem­­­­­­­­­­­­­­­ment plus inté­­­­­­­­­­­­­­­res­­­­­­­­­­­­­­­sant que de répar­­­­­­­­­­­­­­­tir des enve­­­­­­­­­­­­­­­loppes à des petits projets citoyens en paral­­­­­­­­­­­­­­­lèle, qui n’ont pas de liens les uns avec les autres. Par ailleurs, l’in­­­­­­­­­­­­­­­ten­­­­­­­­­­­­­­­tion de l’ac­­­­­­­­­­­­­­­tuelle majo­­­­­­­­­­­­­­­rité à Olne est de mettre le futur budget commu­­­­­­­­­­­­­­­nal en discus­­­­­­­­­­­­­­­sion avec les citoyens.

Une vraie tendance mondiale ?

Au-delà des fron­­­­­­­­­tières du pays, on compte de nombreuses expé­­­­­­­­­riences égale­­­­­­­­­ment. Une étude trans­­­­­­­­­na­­­­­­­­­tio­­­­­­­­­na­­­­­­­­­le1 publiée en 2014 en dénom­­­­­­­­­brait entre 1200 et 2800, selon les diverses clas­­­­­­­­­si­­­­­­­­­fi­­­­­­­­­ca­­­­­­­­­tions possibles. Qu’en est-il en Europe ? « C’est clair qu’il y a une mode assez forte autour des budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs, souligne Patrick Bodart, mais elle reste assez super­­­­­­­­­­­­­­­­­fi­­­­­­­­­cielle et souvent li- mitée à des actions de commu­­­­­­­­­ni­­­­­­­­­ca­­­­­­­­­tion. On est rare­­­­­­­­­ment dans des proces­­­­­­­­­sus qui vont au bout du concept. Des grandes villes françaises comme Rennes, Paris, Grenoble, ont lancé des budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs, Bruxelles-Ville égale­­­­­­­­­ment… C’est inté­­­­­­­­­res­­­­­­­­­sant bien sûr, mais on est quand même plutôt dans du déve­­­­­­­­­lop­­­­­­­­­pe­­­­­­­­­ment de projets citoyens et pas dans des budgets réel­­­­­­­­­le­­­­­­­­­ment parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs. Ne nions pas l’ef­­­­­­­­­fet péda­­­­­­­­­go­­­­­­­­­gique de ces projets, mais de là à parler d’une tendance forte, il y a un pas que je ne fran­­­­­­­­­chi­­­­­­­­­rais pas. Dans le contexte euro­­­­­­­­­péen, à ma connais­­­­­­­­­sance, on n’a pas de ville qui soit porteuse d’un budget parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tif qui aille très loin. Il y a eu de nombreuses initia­­­­­­­­­tives il y a quelques années, surtout au Portu­­­­­­­­­gal, en Espagne, en Italie. En Alle­­­­­­­­­magne, on a eu des expé­­­­­­­­­riences surpre­­­­­­­­­nantes, qui consis­­­­­­­­­taient à asso­­­­­­­­­cier les citoyens aux réflexions budgé­­­­­­­­­taires mais dans une logique d’aus­­­­­­­­­té­­­­­­­­­rité : il s’agis­­­­­­­­­sait de déci­­­­­­­­­der où allaient être effec­­­­­­­­­tuées les coupes néces­­­­­­­­­saires. C’est tota­­­­­­­­­le­­­­­­­­­ment inversé. Mais cela reste plus démo­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­tique que de le faire de façon auto­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­taire. »

C’est donc sur d’autres conti­­­­­­­­­nents qu’il faudrait voya­­­­­­­­­ger pour trou­­­­­­­­­ver des projets qui répondent en profon­­­­­­­­­deur à l’idée fonda­­­­­­­­­trice des budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs. “Il y a des expé­­­­­­­­­riences assez auda­­­­­­­­­cieuses dans certains pays d’Afrique, et même en Chine.” En Tuni­­­­­­­­­sie, par exemple, plus de quinze muni­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­li­­­­­­­­­tés ont fait le saut de s’en­­­­­­­­­ga­­­­­­­­­ger dans une véri­­­­­­­­­table démarche de budget parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tif au sens plein.

Véri­­­­­­­­­table nerf de la poli­­­­­­­­­tique

Au fond, ce tour d’ho­­­­­­­­­ri­­­­­­­­­zon des diffé­­­­­­­­­rentes approches de budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs, plus ou moins complètes, plus ou moins co-construites avec les citoyens, mettent surtout en évidence que les budgets publics sont très peu lisibles, diffi­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­le­­­­­­­­­ment acces­­­­­­­­­sibles pour les gens. Chez Peri­­­­­­­­­fe­­­­­­­­­ria, on en fait un enjeu central de démo­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­tie. “Avec tous les scan­­­­­­­­­dales récents, il me semble que la ques­­­­­­­­­tion de la trans­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­rence des budgets vaudrait la peine d’être consi­­­­­­­­­dé­­­­­­­­­rée comme un véri­­­­­­­­­table enjeu de culture citoyenne et poli­­­­­­­­­tique. Dans un cour­­­­­­­­­rier que nous avions adressé aux respon­­­­­­­­­sables poli­­­­­­­­­tiques au moment de la com- mission d’enquête Publi­­­­­­­­­fin, nous insis­­­­­­­­­tions à cet égard sur trois axes d’ac­­­­­­­­­tion. D’abord, la néces­­­­­­­­­sité d’une sorte d’al­­­­­­­­­pha­­­­­­­­­bé­­­­­­­­­ti­­­­­­­­­sa­­­­­­­­­tion budgé­­­­­­­­­taire de la popu­­­­­­­­­la­­­­­­­­­tion. Comprendre les finances locales est un enjeu impor­­­­­­­­­tant. Un deuxième axe est celui de la possi­­­­­­­­­bi­­­­­­­­­lité de mettre en place des commis­­­­­­­­­sions citoyennes de trans­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­rence, comme cela s’est fait au Hondu­­­­­­­­­ras. Le troi­­­­­­­­­sième axe est alors celui du déve­­­­­­­­­lop­­­­­­­­­pe­­­­­­­­­ment de budgets plei­­­­­­­­­ne­­­­­­­­­ment parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs.”

Les budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs sont donc des outils, des modèles qui peuvent être décli­­­­­­­­­nés à plusieurs niveaux, et non des objec­­­­­­­­­tifs en soi.
« Bien sûr, enchaîne Patrick Bodart, ce sont des outils au service d’une démo­­­­­­­­­cra­­­­­­­­­tie plus parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tive. Et cela va dans les deux sens. Cela per- met aussi de comprendre la diffi­­­­­­­­­culté de gérer un budget. Il ne s’agit pas du tout de dire que tout ce que font les élus est mauvais et que tout ce que font les citoyens est magni­­­­­­­­­fique. Pas du tout… En gros, l’objec­­­­­­­­­tif c’est de parve­­­­­­­­­nir à de la co-construc­­­­­­­­­tion. Mais il faut recon­­­­­­­­­naître que le budget n’est pas un sujet d’in­­­­­­­­­té­­­­­­­­­rêt immé­­­­­­­­­diat pour les citoyens. C’est trop compliqué. Mais juste­­­­­­­­­ment. Il faut insis­­­­­­­­­ter sur la ques­­­­­­­­­tion de l’al­­­­­­­­­pha­­­­­­­­­bé­­­­­­­­­ti­­­­­­­­­sa­­­­­­­­­tion budgé­­­­­­­­­taire. Comment arri­­­­­­­­­ver à sortir de cette peur du budget pour en refaire un outil acces­­­­­­­­­sible ? Comment mieux comprendre, large­­­­­­­­­ment, comment fonc­­­­­­­­­tionne un budget ? Com- ment susci­­­­­­­­­ter l’in­­­­­­­­­té­­­­­­­­­rêt des citoyens ? Le budget est abso­­­­­­­­­lu­­­­­­­­­ment fonda­­­­­­­­­men­­­­­­­­­tal, tout comme dans un ménage ! alors, comment se l’ap­­­­­­­­­pro­­­­­­­­­prier collec­­­­­­­­­ti­­­­­­­­­ve­­­­­­­­­ment ? »

Dans une optique d’édu­­­­­­­­­ca­­­­­­­­­tion perma­­­­­­­­­nente, et même d’édu­­­­­­­­­ca­­­­­­­­­tion tout court, il y a là un vaste chan­­­­­­­­­tier. C’est simple à dire, mais compliqué à mettre en œuvre. Car il faut bien admettre qu’à part pour quelques passion­­­­­­­­­nés des chiffres, un budget public est proba­­­­­­­­­ble­­­­­­­­­ment l’un des docu­­­­­­­­­ments les moins sexy qui puisse s’ima­­­­­­­­­gi­­­­­­­­­ner, toutes caté­­­­­­­­­go­­­­­­­­­ries confon­­­­­­­­­dues. Comment inté­­­­­­­­­res­­­­­­­­­ser les citoyens à un tel objet comp­­­­­­­­­table, ou plutôt aux enjeux qu’il dissi­­­­­­­­­mule, bien souvent, sous une tech­­­­­­­­­ni­­­­­­­­­cité rebu­­­­­­­­­tante ? Les budgets parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tifs, même light, consti­­­­­­­­­tuent à cet égard des portes d’en­­­­­­­­­trée. Cela vaut donc peut-être quand même la peine d’al­­­­­­­­­ler faire un tour du côté de Chimay, de Verviers, de Gand, etc. Ou, mieux, de se rensei­­­­­­­­­gner sur ce qui existe dans nos propres communes ? Et si rien n’existe, pourquoi ne pas inter­­­­­­­­­­­­­­­­­pel­­­­­­­­­ler les partis, dès à présent, puis les élus ? Et soyons ambi­­­­­­­­­tieux : visons le modèle de Porto Alegre. Depuis un certain jour de juillet 2018, le Brésil ne fait plus peur aux Belges…

1. Yves Sinto­­­­­­­­­­­­­­­mer (Dir.), Les budgets parti­­­­­­­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­­­­­­­tifs dans le monde. Une étude trans­­­­­­­­­­­­­­­na­­­­­­­­­­­­­­­tio­­­­­­­­­­­­­­­nale, Enga­­­­­­­­­­­­­­­ge­­­­­­­­­­­­­­­ment Global, Serie Dialog Global n° 25, 2014.

Pour info, le lien vers une émis­­­­­­­­­sion de TeleVesdre sur le sujet : https://www.vedia.be/www/video/info/budget-parti­­­­­­­­­ci­­­­­­­­­pa­­­­­­­­­tif-verviers-et-olne-laissent-une-partie-du-budget- entre-les-mains-de-leurs-habi­­­­­­­­­tants-_91698_144.html# 

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