Analyses

Légis­la­tion. Ne pas confondre domi­ci­lia­tion et coha­bi­ta­tion

Auteur : Yves Martens (collec­tif Soli­da­rité Contre l’ex­clu­sion), Contrastes août 2019, p6–7

CC.Flikr P▲Y K H Å N

La reven­di­ca­tion de suppres­sion du statut coha­bi­tant est une prio­rité pour la plupart des asso­cia­tions progres­sistes depuis de nombreuses années. Elle n’est cepen­dant pas simple à mettre en appli­ca­tion si l’on veut éviter un nivel­le­ment par le bas du montant des allo­ca­tions sociales et une suppres­sion des droits exis­tants pour certaines caté­go­ries de personnes.
Cepen­dant, dans cette attente, une simple appli­ca­tion correcte de la régle­men­ta­tion et de la juris­pru­dence sauve­rait déjà beau­coup de personnes et de ménages d’une préca­rité accrue…

Tout citoyen établi léga­le­ment en Belgique doit s’ins­crire dans la commune où il réside. Un fonc­tion­naire commu­nal (géné­ra­le­ment l’agent de quar­tier) véri­fiera la réalité de la présence à l’adresse indiquée. Selon sa natio­na­lité et/ou le type de titre de séjour, la personne sera, suite à cette véri­fi­ca­tion, inscrite à cette adresse, deve­nant celle de son domi­cile prin­ci­pal, au registre soit de la popu­la­tion, soit au registre des étran­gers, soit au registre d’at­tente. Les inscrits dans ces trois registres sont repris au registre natio­nal des personnes physiques. Le numéro attri­bué par ce dernier et qui commence par la date de nais­sance sert aussi de numéro d’iden­ti­fi­ca­tion à la sécu­rité sociale.

Un outil d’iden­ti­fi­ca­tion

De nombreuses insti­tu­tions ont accès aux données de ce registre natio­nal, en parti­cu­lier, en ce qui nous concerne, celles de protec­tion sociale (sécu­rité sociale comme l’ONEm ou l’INAMI par exemple, aide sociale comme les CPAS). Ces insti­tu­tions sont aver­ties de façon élec­tro­nique des modi­fi­ca­tions surve­nues dans ce registre : démé­na­ge­ment, mariage/ divorce, nais­sance, décès, etc. Ce qui ne dispense cepen­dant pas les assu­rés sociaux de décla­rer eux-mêmes ces chan­ge­ments auprès de l’ins­ti­tu­tion dont ils dépendent, d’au­tant que si les chan­ge­ments défa­vo­rables font souvent l’objet d’une adap­ta­tion auto­ma­tique, c’est rare­ment le cas des modi­fi­ca­tions qui ont une réper­cus­sion favo­rable pour la personne. En outre, la non-décla­ra­tion d’un chan­ge­ment est sujette à sanc­tion.

Un outil de contrôle

L’ins­crip­tion à un domi­cile permet de savoir en prin­cipe qui se trouve où. Avec le problème évidem­ment qu’a­près une décla­ra­tion initiale, la situa­tion peut chan­ger sans que l’in­té­ressé signale spon­ta­né­ment le chan­ge­ment. Cette ques­tion a pris une acuité parti­cu­lière suite aux atten­tats du 22 mars 2016. Le ministre N-VA de l’In­té­rieur, Jan Jambon, a insuf­flé une série de mesures de contrôle des domi­ciles, notam­ment via son fameux « Plan Canal » dont la philo­so­phie a dépassé les communes bruxel­loises parti­cu­liè­re­ment visées. Un bilan objec­tif de ces opéra­tions est encore à faire mais, de notre expé­rience de terrain, il nous semble qu’elles ont surtout abouti à chas­ser des personnes en situa­tion de préca­rité plutôt qu’à débusquer d’éven­tuels terro­ris­tes…

Paral­lè­le­ment, après des années de lais­ser-faire, les communes ont décidé de serrer la vis en matière de respect des règles urba­nis­tiques.

Il s’agis­sait d’une réac­tion, tardive, à la multi­pli­ca­tion de la créa­tion anar­chique de loge­ments via la divi­sion, sans auto­ri­sa­tion, de maisons unifa­mi­liales et même d’ap­par­te­ments. L’in­ten­tion initiale, louable, était de s’en prendre aux marchands de sommeil et autres exploi­teurs. Mais à nouveau, ce sont les plus dému­nis qui casquent. La situa­tion la plus spec­ta­cu­laire à cet égard est celle-ci, fréquente : une maison unifa­mi­liale, trans­for­mée sans demande ni auto­ri­sa­tion en appar­te­ments multiples, est dès lors consi­dé­rée comme un loge­ment unique. Donc, tous les occu­pants, quand bien même ils sont des voisins ne se connais­sant pas ou à peine, se retrouvent inscrits dans un seul et même loge­ment. Consé­quence : ils se retrouvent tous sur la même fameuse compo­si­tion de ménage !

Un outil détourné

Et c’est là que cela pose ques­tion en matière sociale. Evidem­ment, car les logiques admi­nis­tra­tive et urba­nis­tique de l’ins­crip­tion à un domi­cile ne sont pas comme telles trans­po­sables pour la légis­la­tion sociale. Le statut coha­bi­tant a été instauré dans l’as­su­rance chômage (notam­ment) en 1981. Le problème est que, dans la régle­men­ta­tion, actuel­le­ment régie par l’ar­ticle 110 § 3 de l’ar­rêté royal du 25 novembre 1991 portant sur la régle­men­ta­tion du chômage, le statut de coha­bi­tant est défini par défaut : « est coha­bi­tant celui ou celle qui n’est ni chef de ménage, ni isolé ». Ce qui concerne donc bien d’autres personnes que le conjoint : le jeune qui sort des études et habite encore chez ses parents, des sœurs, des cousins, un parent âgé accueille un enfant à un étage de la maison et puis, au fur et à mesure que les problèmes de loge­ment se sont aggra­vés, de plus en plus de sous-loca­taires, colo­ca­taires, souvent sans aucun lien de parenté ni de rapport affec­tif, amou­reux, sexuel, ni même amical. Il faut donc être plus précis sur ce qu’on entend par coha­bi­ta­tion. L’ar­rêté royal est assorti d’un arrêté minis­té­riel du 26 novembre 1991 qui stipule les moda­li­tés d’ap­pli­ca­tion, dont cet article 59 : « Par coha­bi­ta­tion, il y a lieu d’en­tendre le fait, pour deux ou plusieurs personnes, de vivre ensemble sous le même toit et de régler prin­ci­pa­le­ment en commun les ques­tions ména­gères ». Il y a dans cette défi­ni­tion trois éléments : « sous le même toit », « ensemble » et le « règle­ment en commun des ques­tions ména­gères »1. Et c’est là que le critère de la compo­si­tion de ménage pose problème ! Car les insti­tu­tions de protec­tion sociale, surtout l’ONEm et souvent aussi les CPAS, consi­dèrent la compo­si­tion de ménage comme l’at­tes­ta­tion d’une situa­tion de coha­bi­ta­tion, jusqu’à preuve du contraire à établir par l’in­té­ressé. Or, il y a là un détour­ne­ment qui est inac­cep­table. En effet, l’agent de quar­tier qui doit consta­ter la maté­ria­lité de la rési­dence n’est pas formé pour inter­pré­ter la légis­la­tion sociale.

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Une juris­pru­dence claire

Car la juris­pru­dence récente a bien rappelé qu’il ne suffi­sait pas d’ha­bi­ter sous le même toit pour être consi­dé­rés comme « vivant ensemble » sous ce toit. Rien que pour la Cour du travail de Bruxelles (et pour les cas portés à notre connais­sance), il y a eu un arrêt prononcé en 2015, cinq en 2016 et trois début 2017 qui ont chaque fois conclu qu’il n’y avait pas coha­bi­ta­tion. Si chaque affaire présente ses spéci­fi­ci­tés, il s’agit géné­ra­le­ment de cas dans lesquels tout en dispo­sant d’un « espace priva­tif », le chômeur partage une partie du loge­ment (le plus souvent les sani­taires et la cuisine). Presque systé­ma­tique­ment, l’ONEm se pour­voit en cassa­tion. Or, la Cour de cassa­tion a pris, à l’au­tomne 2017, un arrêt très inté­res­sant sur un cas semblable qui confirme ces inter­pré­ta­tions favo­rables aux chômeurs2. La Cour de cassa­tion rappelle cepen­dant que : « Il appar­tient à l’as­suré social qui vit en colo­ca­tion de prou­ver lui-même qu’il partage unique­ment la loca­tion, les charges et quelques espaces avec ses colo­ca­taires ». Ce qui pose bien tout le problème de cette présomp­tion, à renver­ser par le chômeur, de la compo­si­tion de ménage.

Des pistes de solu­tions

La vraie solu­tion serait évidem­ment de suppri­mer le statut coha­bi­tant. En atten­dant, il est déjà possible d’amé­lio­rer la situa­tion. Soit l’on décrète que la commune n’a pas à déci­der de la qualité d’isolé (ou pas) de la personne qu’elle inscrit, soit l’on forme les agents de quar­tier à évaluer la situa­tion de fait selon les critères de la légis­la­tion sociale soit, enfin, sans doute le plus simple, on inter­dit à l’ONEm (et aux autres insti­tu­tions sociales) de consul­ter cette infor­ma­tion dans le registre natio­nal vu, qu’en soit, elle n’est pas perti­nen­te…

1. Ces notions sont déve­lop­pées dans notre analyse de décembre 2016 inti­tu­lée « Coha­bi­ter sépa­ré­ment ? » dispo­nible sur http://www.asbl-csce.be/docu­ments/ Coha­bi­ter­se­pa­re­ment.pdf
2. Lire nos analyses de cet arrêt dans Ensemble ! n° 95
p. 56 et Ensemble ! n° 96 p. 38.